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美國城鎮化發展概況和特點

發布時間:2016.05.04
(一)美國城鎮化發展概況
    美國城鎮化的發展距今已有200多年的歷史,尤其在近一百年左右的時間,美國實現了由農業社會向工業社會的轉變,實現了工業化、城鎮化和農業現代化,成為世界上城鎮化水平最高的國家之一。
     據美國人口調查局2010年公布的數據,美國共有51個州,3043 個縣(郡),35153個市(鎮)。其中,300萬以上人口的城市有13個,20萬到100萬人口的城市有78個,10萬到20萬人口的城市有131個,3萬到10萬人口的城市878個,3萬以下人口的小城(鎮)達34000多個。美國的城鎮化歷經百年建設,在空間布局上已形成了以大城市群建設為主體,以中小城市(鎮)建設為重點,大中小城市均衡發展,層次分明、定位明確、功能互補,大、中、小城市(鎮)相互配合、錯落有致的城市群(帶),構建起多層次的城鎮體系。
(二)美國的城鎮化發展特點
1.城鎮化動力源于自我的內生作用。
    美國的城鎮化發展道路不同于其他發達國家,其城鎮化進程較少受外生的、偶然的或不確定因素的干擾,如戰爭、災害、行政干預等,而是源于內生發展動力。雖然政府出臺了一些有利于城鎮化的政策法規,但這些政策法規只起到輔助作用,其主導因素還是內生自我因素,如產業的興起、聚集和結構動態變化、以及運輸狀況改善等。
    在城鎮化進程中,城市規模逐漸由小到大,由發散到收斂,以及城市空間形態由點狀、線狀再到面狀的發展過程無不體現出內生性特點。
2.城鎮發展跳躍性與漸進性并存。
    獨立戰爭后,美國東北、中西以及南部地區,經歷了傳統的農業社會發展階段,走上傳統的農業墾殖先行,其后工業化和城鎮化的循序漸進式道路。然而美國西部地區的城鎮化則不同,跨越農業發展階段實現跳躍性發展,這主要基于特定環境和西部大開發的實施。特別是西部礦業開采,帶來了人流、物流和資金流的集聚,實現了“因礦興城”。
    盡管大部分采礦營地隨著礦源枯竭而逐步消失,只剩下少數的固定城鎮,但在此過程中,城市文明并未隨之而去,反而在人口的流動當中得以繁衍和升華,為以后城市的大規模發展打下了良好的基礎。正是這種跨越式的發展,使西部城鎮化得以快速發展,很快超越東部成為全國城鎮化水平最高的地區。

3.生產要素自由流動實現了人口的均衡分布。

    美國人口遷移不僅經歷了從農村遷向城市,又從大都市區內的市區遷向郊區逆城市化階段,也實現了人口從東北和南部地區遷向中北部和西部的跨區際遷移,實現了美國工業以及城市的地理分布由工業化初期的不均衡、發散,逐步走向收斂、均衡的過程。
    美國人天生好動和勇于冒險的性格,以及鐵路網、公路網建設和汽車的普及,尤其是人口的自由流動,為人口遷移創造了條件,實現了美國的人口在地區分布上趨于均衡,目前西部和東北部的人口比例各在20%左右,而南部和中北部的人口比例各在30%左右。
美國推進城鎮化進程的主要做法
1.打破行政區域界限,著力打造大“都市圈”和“城市帶”
    在城鎮化進程中,美國打破行政區域界限,整體統籌區域資源利用、環境保護、產業布局和重大項目建設,著力打造大“都市圈”和“城市帶”,依托發揮中心城市的輻射帶動作用,構建集聚度高、開放式、多層次的城鎮體系,形成了國際性大都市、全國性中心城市、區域性中心城市、地方小城市和中心鎮等不同層次、功能互補的城鎮體系。
    目前大都市區已成為美國城市發展的主要形態。
    從地區分布看,美國已形成了三大城市群:
    一是東北部城市群,包括波士頓、紐約、華盛頓、費城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮的第一大城市群,綿延700公里,寬約100公里,其都市化程度很高;
    二是分布于五大湖南部,從密爾沃基開始,經過芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡的第二大城市群;
    三是位于美國西海岸的加利福尼亞州,北起舊金山灣區,經洛杉磯、圣地亞哥一直延綿到墨西哥邊境的第三大城市群。
    三大城市群(帶)不僅成為美國的政治、經濟、文化中心,而且規模都在世界前列。這些城市帶和都市區的形成,都不是靠無限擴張中心城市管轄范圍來實現城市規模,而是通過大批小城鎮的集合來實現的。許多大城市地區已經連成一片,往往這個城市的延伸部分卻是另一個城市的發展部分,衛星城鎮和工業區相互交錯,很難分辨它們是哪一個城市的郊區了。
    城市帶的形成和大量衛星城的興起,不僅有效地解決了傳統上靠無限擴張中心城市管轄范圍來實現城市規模擴張所帶來的缺陷,抑制了大城市規模過于膨脹的問題,而且有利于大中小城市在空間和產業布局上相互依存和配套。
2.整合各種要素,培育提升龍頭城鎮的聚集效能
    美國中小城市(鎮)的興起,是伴隨著人口和產業向中小城市(鎮)的聚集而發生的。
    自20世紀40 年代起,美國的城市化進入了第三階段,即人口向城市集中的過程仍在繼續,但速度已經放慢,鄉村人口主要流向中小城鎮,甚至出現大城市人口向郊區小城鎮遷移的郊區化或逆城市化趨勢。
    60年代,美國政府實行了“示范城市”的試驗計劃,開始對大城市中心區進行再開發,試驗計劃旨在分流大城市人口,加快發展小城鎮。
    到了70年代,美國10萬人以下的城鎮人口從7700多萬人增長到9600萬人,增長了25%。據統計,在整個70年代,美國50個大城市的人口下降了4%,而這些大城市周圍的小城鎮的人口則增加了11%,中等城市的人口增加了5%。
    隨著中小城(鎮)產業的擴張和企業數量的增加,中小城(鎮)的商業活動日益活躍,帶動了中小城(鎮)經濟的發展。比如,在洛杉磯的一個小城鎮,常住人口只有9000人,而在這里工作的人口卻有7萬多人。
    目前美國城市中10萬人以下的小城市(鎮)約占城市總數的90%以上。
    在小城鎮建設中,美國注重整合各種生產要素,合理配置資源,培育龍頭城鎮和城鎮群,提升聚集效能,以點帶面,漸次連片,在城鎮群向都市圈和城市帶的發展中消除城鄉差別,推進區域城鄉一體化、公共服務均等化,實現城鄉均衡發展。
3.重視交通基礎設施建設,推動城鎮化在區域間的協調發展
    在城鎮化發展中,美國把交通運輸作為經濟社會發展的基礎性和先導性產業,采取交通先行戰略:
    一是修建鐵路網,帶動西部城鎮建設。城鎮化初期,美國的城市主要集中在東部沿海地區,為帶動西部地區發展,19世紀60年代,美國國會先后通過《太平洋鐵路法案》和《現金補償法》支持鐵路建設,規定每修筑1英里鐵路,鐵路公司都將從政府得到數額不等的貸款,且鋪軌兩旁的土地即歸鐵路城建商開發利用。在這些政策的帶動下,北太平洋鐵路、南太平洋鐵路、圣斐鐵路等相繼建成,帶動了鐵路沿線新城鎮的創建。
    二是建設高速公路,引導郊區發展。城鎮化的快速發展造成城市中心區環境、交通、治安狀況惡劣,而汽車的普及讓大批城市中產階級遷往郊區定居成為可能。
為推進郊區化,聯邦政府在1916年通過《資助道路建設法案》,改善州際道路,完善公路系統,各州也發行巨額公路債券,帶動城市向郊區發展。
    1956年通過《高速公路法》,在12年內撥款250億美元修建了4.1萬英里的洲際高速公路。同時建立聯邦公路信用基金,征收汽油和車輛輪胎等消費稅,直接資助公路建設。
    到2011年底,美國高速公路通車里程達88730公里,約占世界高速公路總里程的一半,連接了所有5萬人以上的城市。其中54條共計6.44萬公里的州際高速公路形成了橫貫東西、縱貫南北的美國公路主骨架。運輸服務安全高效的綜合交通運輸體系的建成,在推動美國城鎮化,促進生產要素跨域流動、支持城鎮經濟協調發展、保障城鎮社會有序運行、引導城鎮產業合理布局、完善城鎮空間格局形態等方面發揮著重要作用。
4.以科技為統領,探索工業化、信息化、城鎮化同步發展之路
    在推進城鎮化進程中,美國沒有簡單地、孤立地進行城鎮化建設,而是注重工業化、城鎮化、信息化與農業現代化的同步發展,它們以新技術革命為統領,以工業化、信息化為城鎮化發展的內在動力,積極探索“四化”互動的發展道路。
    一是以工業化吸納大量的農村人口由第一產業轉向二、三產業。通過人口和產業的集聚,推動城鎮經濟社會全面發展,特別是在西部開發過程中,美國政府順應工業革命浪潮,利用蒸汽動力的改進,解決了西部交通運輸問題,同時聯邦政府和各州政府適時制定合理的產業政策,選擇并扶植農業、畜牧業和采礦業作為發展西部的帶動產業,吸引大量勞動力和資金,不僅為西部工業化奠定了物質基礎,而且為城鎮化的人口聚集創造了條件。
    二是注重產業布局優化,加快城鎮產業結構升級。二戰期間,聯邦政府將大部分軍工企業建在郊區及西部地區,戰后政府斥巨資支持原子能、微電子和航空航天技術發展,幫助西部城市的軍事工業轉變為民用工業。1981年里根政府出臺《研究與發展減稅法案》,增加教育研究費用,鼓勵中小企業自主研發,其目的都是為城鎮長期、穩定、有序、健康發展注入活力。
    三是借力新技術革命,提升城鎮化發展質量和水平。在全球化的浪潮中,美國中西部傳統工業區出現經濟滑坡和城市中心區產業空洞化現象,為此政府采取一系列舉措,包括放松管制,適當放寬或取消一些妨礙經濟發展的規章制度;保護國內市場,嚴格控制國外鋼鐵產品進口;制定稅收、補貼及信貸優惠政策,引導制造業從東北部向西部、南部地區轉移,扶持國內制造業對外投資,支持老工業區向國外轉移部分勞動密集型和耗能污染型產業。
5.突出市場機制主導作用的同時,注重發揮政府宏觀調控作用
    美國在城鎮化初、中期,奉行自由經濟理論,主張由市場自發地調節經濟關系,市場機制在美國城鎮化發展過程中起主導作用。加之政治體制制約,聯邦政府調控手段薄弱,政府沒有及時對以資本為導向的城鎮化發展加以有效的引導,完全按照市場需求自由放任地推進城鎮化,導致了過度的郊區化,造成城鎮發展規劃結構性失衡、城市無序擴張蔓延、土地資源浪費嚴重、生態環境破壞等一系列問題。
    按照工業化國家的經驗,城鎮化率達到50%是政府政策調節的最佳切入點。為此,美國政府進行了沉痛的反思和檢討,及時吸收借鑒國際先進經驗,推行雙輪驅動政策,既強調市場化的作用,也注意把自由市場和政府調控相結合,更加重視政府的宏觀協調作用。
    一是為產業的發展和各種生產要素的流動營造一個良好的市場環境和法制環境。
    二是強化政府在推進城鎮化進程中的宏觀調控和指導協調作用。通過市縣合并、建立權威的大都市區政府、組建半官方性質的地方政府聯合組織等措施,解決大都市區發展中面臨的區域性矛盾和問題,通過立法和行政干預,實行有效的區域協調和管理。
    三是美國提出了“精明增長”理念,要求城鎮化沿著以人為本、綠色低碳、永續發展的路徑深入推進,強調土地集約利用、優先發展公共交通、混合土地使用功能、保護開放空間和創造舒適環境、鼓勵公眾參與、建設緊湊型社區等,通過政府行政、經濟、法律杠桿發揮限制、保護和協調作用,實現經濟、環境和社會的公平。
 
6.建立農業政策支持體系,促進農業現代化與城鎮化協調發展
    美國高度發達的工業化建立在現代農業發展基礎之上。它之所以實現了城鎮化與農業現代化相互促進、同步協調發展,得益于美國政府在建立健全支持農業政策體系方面所做的工作,制定了一系列有利于農業農村發展的政策。
    一是秉持以農民為本的理念,尊重農民利益,對農業實行保護政策,用工業剩余反哺農業,妥善處理農民的困難和問題,不以犧牲農民利益為代價完成城鎮化,保證農民利益不受損害,避免了在城鎮化過程中出現的貧富差距拉大、社會混亂動蕩的情況。
    二是出臺《宅地法》,為農業發展提供法律制度保障。
    三是重視農業基礎設施建設。上世紀30年代,聯邦政府設立農村電力管理局,負責建立龐大的農村電網,實現了農村電力設施全覆蓋。進入21世紀以來,針對農村部分基礎設施老化的情況,聯邦政府撥款支持鄉村社區公共設施、住宅和企業等三大類19個子項目建設,幫助農村地區改善供水排水系統,修建供電以及遠程教育網絡工程等。
    四是重視農業技術進步,通過頒布法案免費撥地建立高等院校、撥款興建農業研究機構來形成富有效率的農業科研推廣系統。
    五是平衡城郊發展,提高電器的普及率,實現農村生活方式向城市化的轉變,讓農村居民享受到現代化城市的發達、便利,實現生活質量、生活方式、生活觀念的全面升級。2006年,啟動鄉村社區寬帶網資助計劃,幫助低收入社區購買寬帶設備,建立社區活動中心,免費提供網絡服務。同時,利用工業化、城鎮化和信息化成果來改造傳統農業,提升農業現代化水平,工業化、城鎮化和信息化為農業現代化提供了完善的基礎設施和強大的人力資本。反過來,農業現代化的實現又促進和支持了工業化和城鎮化的發展。
 
7.運用各種手段,最大限度調動社會各方面力量來推進城鎮化
    一是運用財政金融政策,有效解決城鎮化建設資金不足的問題。
各級政府通過財政投入和補貼,以及貸款貼息等優惠措施,吸引企業到城鎮進行投資,促進城市新興產業的開發;聯邦政府設置專門金融機構,對邊遠地區的城市發展提供貸款支持。雖然工商企業的稅收與城鎮的財政無關,但隨著越來越多的企業入駐小鎮,企業的規模越來越大,不僅吸引中產階級到小城鎮購買住房,促進了小城鎮房地產業的發展,而且增加小城鎮的財政稅收,帶來小城鎮的繁榮。
    二是健全社會保障體系,著力解決住房和就業難題。
首先,創新住房政策,緩解城區住房緊缺。隨著城鎮化推進和新移民涌入,美國大城市中心區住房短缺的現象日益嚴重。為此,聯邦政府于1934—1937年間建造2200萬套低造價公寓住房,用以清除貧民窟。同時將資金以貸款形式撥付地方政府,建造低租金住房,為買房者提供信貸抵押保證和稅收補助金。在解決就業方面,各級政府通過大規模市政工程建設,包括城市道路、電車、地鐵、供水及排污工程等,提供大量公共管理和服務崗位。尤其是羅斯福政府創辦公共工程局和工程振興局,實施一系列以工代賑措施,改造中心城市和港口、啟動住房建設工程等,創造了數百萬工作崗位。此外,政府每年投入大量資金用于職業教育、失業者轉崗培訓及城鎮化過程中失地農民的就業培訓,通過多種途徑幫助城鎮居民就業。
    三是鼓勵動員社會民間團體參與城鎮社區建設。20世紀60年代,約翰遜政府成立經濟機會辦公室作為專門治理城市的機構,下設工作隊、社區行動處和鄰里服務中心,深入社區提供服務,了解基層民眾關切。小布什政府設立“信仰依托和社區動議中心”,提供信息和相關資源,強化草根層在社區建設中的作用,增進政府與私人慈善組織、NGO、企業界、鄰里團體的合作共同化解城鎮化帶來的社會問題。
 
8.注重以人為本和價值最大化,突出公平、民主和效率
    美國把實現價值最大化和以人為本貫穿于城鎮化建設全過程中,體現在:
    一是價值最大化的實現。作為最發達的資本主義國家,美國在其整個國家的發展中一直以價值最大化理念作為價值的核心,企業家精神、品牌效應等的確立,就是價值最大化理念的外顯。同時,價值最大化體現在公平基礎上,在美國城鎮化發展中,企業精神的引入又是以很多社會非營利團體的參與為前提的,兩者制衡才能保證其城鎮的發展不至于完全脫離社會公益性而單純追求價值。
    二是對公平、民主的把握。實現效率固然重要,但城鎮化更需從根本上實現公平,這種公平的實現不能以新的不公平的產生為代價。事實上,美國小城鎮發展的成功正是在民主公平的前提下群策群力所實現的。
    三是注重對效率的考量。城鎮化無疑需要達到城鄉均衡,實現農村與城市的平衡對接。美國在推進城鎮化過程中,明確提出了小城鎮的發展要有企業家精神,要建立品牌效應,要懂得合理利用資源,而且資源的利用要符合蹺蹺板效應,這些理念可以歸結為一點,就是效率。效率的提升使美國的小城鎮發展極其順暢,一個城鎮的發展甚至可以形象地描述為一個人的發展,即為美國小城鎮發展的效率之路。


美國推進城鎮化進程帶給我們的啟示
1.城鎮化發展不能以犧牲鄉村和農業為代價
    美國的城鄉差別之所以比較小,大都市外圍產業鏈上的村鎮居民“幸福指數”高于市內居民,是因為在城鎮化進程中,美國聯邦和地方政府以及立法機構出臺了許多“為鄉村提供發展機會”,有效解決了城鄉二元結構的法案。
    如20世紀60年代的《平權法案》和得克薩斯州本世紀初實施的《前百分之十法》,以及各州在消費稅上向城郊和農村地區傾斜,促使消費和發展機會向遠郊和農村擴散,使得美國城鄉進入了協調發展的良性循環。
    國際經驗表明,凡是城市化水平高的國家,其農業也較為發達。在推進城市化的同時,千萬不能忽視農業和農村的發展。對我國來講,更是如此。要看到城市化并不能自動地解決農民問題,因此,必須調整城市建設的思路,在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理等方面要考慮到進城農民工的需要,為農民進城就業創造更多的機會。把解決符合條件的農業轉移人口在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,逐步放寬中小城市和城鎮戶籍限制,讓在城市有固定工作和住所的進城農民逐步融入城市。
 
2.積極培育城市主導產業,走多元化城鎮發展道路
    城鎮化發展好壞與產業發展有著直接的關系。城鎮化發展首先要解決的就是產業發展問題。實踐證明,因地制宜地培育具有競爭優勢的主導產業,是保持城市活力、推動城市發展的重要條件。離開了產業的支撐,小城鎮將失去發展的基礎。美國在推進城鎮化過程中,調動社會各方力量,注重發展小城鎮,許多小城鎮是依靠市場經濟發展和居民自主選擇發展的,它的發展建設主要依靠社會經濟力量的推動,而不是政府力量,政府只是起到引導作用。        
    比如美國很多小城鎮是因為幾所大學的原因而慢慢形成了如今的格局。在小城鎮建設中,突出以人為本,幾乎每個小城鎮都依區位不同呈現不同的特色和定位,依據實際情況,確立小城鎮發展方向。比如有的是衛星城,有的是大學城,有的就是過于偏遠的小城鎮干脆就搞旅游。政府主要功能就是規劃管理和社會公共服務。城鎮的住宅區、商業區、工業區都是分區分塊規劃建設的,然后與州的交通規劃等結合協調。一個項目的設計和批準,需要舉行公眾聽證,如果公眾意見太大,城鎮的管委會無法通過,任何項目無法上馬。在小城鎮的交通、通訊、排污等公共設施建設上,政府考慮得非常長遠,至少可以使用50-100年,避免重復建設。
3.重視城鎮規劃建設,強化政府對城鎮化的科學指導
    城市化是一場深刻的社會大變革,涉及到經濟結構調整、社會結構變遷、城鎮合理布局、區域協調發展等一系列重大問題。如同市場經濟需要適度的宏觀調控一樣,城鎮化也必須要有適度的宏觀調控和指導。
    美國每個城市都有自己的詳細發展規劃。規劃必須通過專家的論證和市民的審議,一經通過確定,規劃就具有法律效力,不得隨意更改。且在制定城市規劃中有較強的創新意識和發展眼光,不僅充分考慮未來城市發展的新趨勢,而且考慮到當前經濟社會發展的要求,其立足高起點,編制出具有超前性、分階段性和科學性的發展規劃?;谑袌龌倪m度政策干預對城鎮化的健康、有序發展的重要性,要實現我國城鎮化的可持續發展,必須在城市規劃編制、城市發展方向、城市區域統籌協調等方面發揮重要作用。在編制規劃過程中,既要強制安排和合理布局城市空間結構、人口密度和必要的基礎設施,又要防止出現城市化快速進程中的“慢規劃”,避免城市規劃超前與滯后。
 
4.把以人為本的理念貫穿于城鎮化可持續發展的全過程
    美國城鎮化經驗之所以成為各國效仿的對象,根本就在于它們在推進城鎮化之前,把握的不是城鎮化需要以何種具體形式進行,而是城鎮化需要在何種價值理念的指導下進行?!皟r值最大化、社會公平、權利保護與生態可持續……”這些思想和理念無不體現出科學發展。綜觀美國城鎮化發展的重要經驗,就是非常人性化的,處處體現以人為本,居民與地方政府以非常靈活的方式完善自己的生活空間,而且將效率、公平及價值實現等核心理念融入其中,正因為有這樣一種理念,才使美國今天出現“大城市大氣磅礴,小城鎮各富特色”的城市發展現狀。
    誠然,美國城鎮化發展之路雖然與我國城鎮化發展之路并不完全相同,但其發展過程中核心理念與我們所提倡的“以人為本”的新型城鎮化是一致的。然而,長期以來我國的城鎮化發展之路是追求“以物為主”的城鎮化,突出表現在“大廣場、大馬路、高樓大廈”,其結果是“鋼鐵建筑,水泥路面,千城一面”的現象。而忽略了城鎮化的內核,即“人的城鎮化”,沒有有效解決農民工市民化的問題。借助“他山之石”,學習借鑒他人經驗,不管新型城鎮化最終以什么樣的方式實現,都應始終遵循這三個價值核心,綜合考慮我國政治、經濟、社會、文化、生態等方面因素,美國城鎮化發展理念無疑為我國新型城鎮化發展提供了新的思路和寶貴經驗。
文章轉自:新土地規劃人




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